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"America First" ist das Leitmotiv von Donald Trump (© Getty Images)
Neue US-Handelspolitik
29.03.2018

Die neue Handelspolitik der US-Administration wirft viele Fragen auf. Einige davon möchten wir an dieser Stelle beantworten. Dabei geht es unter anderem auch darum, ob es ein übergeordnetes Ziel der USA gibt, wie abhängig die Welt von den USA sind – und ob US-Präsident Trump nicht sogar mit gutem Recht gegen die Zollungleichheit zwischen der EU und den USA kämpft. 

Welche konkreten Maßnahmen hat die US-Administration bislang ergriffen?

Wie lautet die Begründung für die einzelnen Maßnahmen?

Ist das US-Handelsbilanzdefizit gegenüber China per se schlecht - so wie die US-Regierung es behauptet?

Kann es den Amerikanern gelingen, die Stahl- und Aluminiumindustrie wieder "groß" zu machen?

Ab wann spricht man von einem Handelskrieg?

Wie groß ist die Gefahr eines Handelskriegs?

Hat China eine Chance im Handelskonflikt gegen die USA?

Ist ein Handelskrieg zwischen USA und China für Deutschland und die EU relevant?

Warum wurde die EU nur Stunden vor der Verhängung der Zölle davon ausgenommen?

Sind die Zollmaßnahmen konform mit der Welthandelsorganisation?

Gab es nicht in der Vergangenheit auch schon ähnliche Auseinandersetzungen?

Welche Personen aus der Umgebung des US-Präsidenten beeinflussen die handelspolitischen Entscheidungen?

Haben die USA nicht recht, wenn sie eine asymmetrische Zollstruktur zwischen EU und den USA zuungunsten der Vereinigten Staaten beklagen?

Wer sitzt im Handelskonflikt zwischen China und den USA am längeren Hebel?

Wie sind die langfristigen Auswirkungen für Deutschland, die USA und die Weltwirtschaft?

Welche konkreten Maßnahmen hat die US-Administration bislang ergriffen?

Bislang haben die USA Zölle auf Stahl- und Aluminiumimporte verhängt, dabei aber nach mündlicher Zusage des Handelsbeauftragten Robert Lighthizer unter anderem die EU, den Freihandelspartner Südkorea, die NAFTA-Länder Kanada und Mexiko, aber auch Brasilien und Argentinien von diesen Maßnahmen vorläufig ausgenommen. Ende Januar hatte man den Import von Waschmaschinen und Solarpanels mit Zollsätzen belegt, von dem vor allem Südkorea und China betroffen sind. Als weitreichendste Maßnahme könnte sich das Maßnahmenpaket gegen China herausstellen. Am 22. März hat Präsident Donald Trump angekündigt, in den nächsten 90 Tagen eine Liste mit Produkten zu veröffentlichen, die ein Importvolumen von bis zu 60 Mrd. US-Dollar umfasst. Was letztlich von diesen Maßnahmen umgesetzt wird, ist zu diesem Zeitpunkt noch unklar.

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Wie lautet die Begründung für die einzelnen Maßnahmen?

Bei der Begründung der Maßnahmen haben möglicherweise Archäologen mitgeholfen, könnte man meinen. Zunächst hat die US-Administration im Zusammenhang mit den Stahl- und Aluminiumzöllen den sogenannten "Trade Expansion Act" von 1962 ausgegraben, der es dem Präsidenten erlaubt, Zölle aus Gründen der nationalen Sicherheit zu erlassen. Dann ist die Regierung der Vereinigten Staaten auf die Sektion 301 des Handelsaktes von 1974 gestoßen. Mit dieser rechtfertigt der Präsident die geplanten Strafzölle gegen China. Abgesehen von diesen juristischen Klimmzügen, lauten die Stichwörter für die Gründe des Handelskrieges: "Handelsbilanzdefizit" und "Deindustrialisierung".

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Ist das US-Handelsbilanzdefizit gegenüber China per se schlecht - so wie die US-Regierung es behauptet?

Mit China hat die USA ein Handelsbilanzdefizit von 375 Mrd. US-Dollar. Donald Trump hält es für notwendig, dass dieses Defizit reduziert wird. Die Theorie sagt stattdessen: Erstens darf man nicht nur den Güterhandel heranziehen, sondern muss auch die Dienstleistungen berücksichtigen. Da die USA in diesem Bereich einen geringfügigen Überschuss mit China ausweist, fällt die Summe aus Handelsbilanz- und Dienstleistungsbilanzsaldo (die Leistungsbilanz) etwas weniger negativ aus. Zweitens gibt es keinen vernünftigen ökonomischen Grund, warum die Leistungsbilanz zwischen zwei Ländern ausgeglichen sein sollte. In dieser Logik müsste die US-Administration auch für einzelne Sektoren eine ausgeglichene Bilanz fordern. Tatsächlich erwirtschaften die USA bei Agrargütern einen kräftigen Überschuss mit China. Tatsächlich müsste es eher darum gehen, dass die US-Leistungsbilanz gegenüber der Welt nicht dauerhaft ein zu starkes Defizit ausweist. Als "zu groß" wird in der Regel ein Defizit von drei Prozent plus x im Verhältnis zum BIP bezeichnet, da bei dieser Größenordnung die Auslandsverschuldung (mit der die Importe finanziert werden) außer Kontrolle zu geraten droht. Das Leistungsbilanzdefizit der USA liegt derzeit bei 2,4 Prozent des BIP.

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Kann es den Amerikanern gelingen, die Stahl- und Aluminiumindustrie wieder "groß" zu machen?

In Bezug auf die Stahl- und Aluminiumindustrie möchte der US-Präsident den stetigen Rückgang der Produktionskapazitäten und der Arbeitsplätze stoppen und umkehren. Das kann grundsätzlich gelingen - wenn die Zölle hoch genug sind. Es bleibt dabei aber unberücksichtigt, dass es nicht nur die Konkurrenz aus dem Ausland ist, die es den US-Unternehmen schwer gemacht hat, diese Schwerindustrie am Leben zu erhalten. Stattdessen spielen an dieser Stelle auch der technische Fortschritt und der Mangel an Innovationen eine Rolle. Nicht umsonst wird der Spezialstahl hauptsächlich aus der EU importiert. Die EU wiederum sieht sich ebenfalls einem harten Wettbewerb mit asiatischen Anbietern ausgesetzt, hat dabei aber zumindest teilweise lukrative Nischen besetzen können.

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Ab wann spricht man von einem Handelskrieg?

Wir unterscheiden zwischen einem Handelskonflikt, der temporär auf einzelne Länder und Sektoren beschränkt ist, und einem Handelskrieg, von dem viele Länder und Sektoren betroffen sind. In den 1930er Jahren etwa hat die USA mit dem Smoot-Hawley Tariff Act einen weltweiten Handelskrieg ausgelöst. Auf dessen Basis wurden Zölle auf rund 20.000 Güter verhängt. Es gilt als erwiesen, dass die große Rezession dadurch vertieft wurde. Die laufenden Antidumpingverfahren der EU und der USA gegen China (etwa im Stahlbereich) und andere Länder mit Klagen und Gegenklagen vor der Welthandelsorganisation bezeichnen wir hingegen als Handelskonflikte.

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Wie groß ist die Gefahr eines Handelskriegs?

Die Gefahr ist real. Insbesondere China scheint nunmehr im Fokus der USA zu stehen. Die chinesische Regierung hat mit bislang relativ milden Gegenmaßnahmen gedroht (Importwert von rund 3 Mrd. US-Dollar), wohl als Reaktion auf die Aluminium- und Stahlimportzölle. Falls die US-Regierung ihre Pläne von Importzöllen gegenüber China auf Importe im Wert von bis zu 60 Mrd. US-Dollar wahr macht, dürften weitere Gegenmaßnahmen zu erwarten sein.

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Hat China eine Chance im Handelskonflikt gegen die USA?

Grundsätzlich ist der Instrumentenkasten für Gegenmaßnahmen durch China gut gefüllt. So nimmt China etwa die Hälfte der US-Sojaexporte ab. Entsprechende Importbeschränkungen würden insbesondere die Wählerklientel des US-Präsidenten in einigen ländlich geprägten Bundesstaaten treffen. Viele namhafte amerikanische Unternehmen wie Boeing, General Motors, Apple, Nike und Starbucks erwirtschaften einen Großteil ihrer Umsätze in China. Darüber hinaus hält China rund 1200 Mrd. US-Dollar an US-Anleihen. Allein die verbale Ankündigung, man werde diese Anleihen verkaufen, könnte einen sprunghaften Renditeanstieg auslösen, der den nächsten Abschwung in den USA einläuten dürfte. Natürlich ist dies auch nicht im Interesse Chinas. Aber wenn ein Wirtschaftskrieg erst einmal im Gang ist, dann spielt ökonomisch rationales Handeln häufig eine untergeordnete Rolle.

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Ist ein Handelskrieg zwischen USA und China für Deutschland und die EU relevant?

Neben einem Hochschaukeln des Konfliktes zwischen den USA und China besteht die Gefahr, dass es aufgrund der Importzölle für eine Reihe von chinesischen Importen zu einer Handelsumlenkung in Richtung offener Märkte wie der EU kommt. Die Folge wären deutliche Preisrückgänge und möglicherweise Abwehrmaßnahmen von Seiten der EU. Hier ist der Punkt, wo der Konflikt außer Kontrolle geraten kann, weil aus einem bilateralen Konflikt ein multilateraler wird. In unserem Basisszenario gehen wir weiterhin davon aus, dass es zumindest auf Sicht von 18 Monaten nicht zu einem umfassenden Handelskrieg kommt, wohl aber zu steigenden Spannungen. Insbesondere wird sich der Konflikt nicht nur auf den Güterhandel beschränken, sondern auch die Regularien und steuerlichen Regelungen für Direktinvestitionen und Dienstleistungen sowie nicht-tarifäre Handelshemmnisse umfassen.

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Warum wurde die EU nur Stunden vor der Verhängung der Zölle davon ausgenommen?

Über die genauen Gründe kann man nur spekulieren. Möglicherweise ist es eine Verhandlungstaktik: Man fordert etwas und der in Aussicht gestellte Verzicht auf diese Forderung ist dann plötzlich ein Pfand in den Verhandlungen über etwas anderes. Konkret kann dies im Verhältnis zwischen den USA und der EU die Zollstruktur sein, wo unter anderem auffällt, dass der durchschnittliche handelsgewichtete Zoll für Einfuhren aus den USA bei 5,2 Prozent liegt, während umgekehrt EU-Einfuhren in die USA mit einem niedrigeren Zollsatz von 3,5 Prozent verzollt werden. Eine glaubwürdige Hypothese ist auch, dass die USA im Kampf gegen den Diebstahl geistigen Eigentums und asymmetrischer Bestimmungen für Direktinvestitionen in China die EU auf ihrer Seite haben möchten. Das implizite "Angebot" lautet: Wenn die EU die Forderungen der USA gegenüber China unterstützt, dann wird die USA die EU von den Zollmaßnahmen dauerhaft ausnehmen. Die Ausnahmegenehmigung für die EU und die anderen Länder im Fall der Aluminium- und Stahlimporte gilt lediglich bis zum 1. Mai.

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Sind die Zollmaßnahmen konform mit der Welthandelsorganisation?

Die Welthandelsorganisation hat ein das Welthandelssystem prägendes Prinzip: die Meistbegünstigungsklausel. Sie besagt, dass wenn ein Land A dem Land B einen Zollsatz von beispielsweise 5 Prozent gewährt, dann muss dem Land C (und allen anderen Ländern) dieser Zoll auch gewährt werden. Eine Ausnahme gewährt die WTO bei Freihandelsabkommen. So gesehen widerspricht jeder Zoll dem WTO-Recht, der nur gegenüber einem oder einigen wenigen Ländern gegenüber erhoben wird. Bedenken über die nationale Sicherheit - diese Begründung wurde für die Stahl- und Aluminiumzölle herangezogen - können möglicherweise diese Regelung aushebeln. Während im Kriegsfall dies nicht in Frage gestellt würde, streiten sich darüber in der aktuellen Diskussion die Juristen.

Ob die geplanten Zölle gegenüber China, bei denen man sich auf die Sektion 301 des "Tradeacts" von 1974 beruft, gegen das WTO-Recht verstoßen, dürfte in den nächsten Monaten vom WTO-Gericht beurteilt werden. Tatsache ist, dass die WTO in der Vergangenheit bei Anwendung dieses Gesetzesparagrafen auf einzelne Produkte festgestellt hat, dass dies mit WTO-Recht vereinbar ist. Unklar ist, ob dieses Urteil weiterhin gilt, wenn die Maßnahmen eine Vielzahl von Produkten betreffen.

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Gab es nicht in der Vergangenheit auch schon ähnliche Auseinandersetzungen?

Handelskonflikte gab es auch in der Vergangenheit. 1981 hat die US-Regierung unter Ronald Reagan Japan so genannte freiwillige Selbstbeschränkungsabkommen für Autoexporte aufgezwungen. Präsident George W. Bush hat im Jahr 2002 Zölle auf Stahlimporte erhoben, diese jedoch schon in 2003 wieder aufgebeben. Bisher hat es den Anschein, dass es heute einen qualitativen Unterschied zu diesen früheren Handelskonflikten gibt. Früher hat sich die USA auf einen Sektor in Kombination mit einem Land konzentriert, also beispielsweise Stahlimporte aus China. Heute geht man viel umfassender vor: Stahl- und Aluminiumimporte fallen unter neue Zollvorgaben und betreffen grundsätzlich alle Länder. Erst in einem zweiten Schritt werden Ausnahmen gewährt. Bei den Zöllen gegenüber China will man zudem die Importe einer sehr breiten Palette von Produkten behindern. Damit steigt die Gefahr, dass sich daraus ein Handelskrieg entwickelt.

Einen etwas anderen Charakter hatten die Maßnahmen, die von Präsident Richard Nixon im August 1971 in Form eines Zollsatzes von 10 Prozent implementiert wurden. Diese Importrestriktionen standen im Zusammenhang mit dem Ende des festen Wechselkurssystems - und wurden schon vier Monate später wieder aufgehoben.

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Welche Personen aus der Umgebung des US-Präsidenten beeinflussen die handelspolitischen Entscheidungen?

US-Präsident Donald Trump ist von Beratern umgeben, die für gezielte protektionistische Maßnahmen stehen (Chef des Handelsrats Peter Navarro, Handelsbeauftragter Robert Lighthizer) oder teilweise eine wirtschaftsliberale Haltung haben (der frisch ernannte Wirtschaftsberater Larry Kudlow). Der Unternehmer und Milliardär Wilbur Ross ist Handelsminister und äußerte die Meinung, dass die USA sehr schlechte Handelsabkommen in der Vergangenheit abgeschlossen haben. Unklar ist, welche Rolle der neue designierte Außenminister und bekannte Hardliner Michael Pompeo in diesem Prozess spielen wird. Ein weiterer Hardliner, der gerade zum nationalen Sicherheitsberater ernannt wurde, ist John Bolton. Unter anderem setzt sich Bolton für die Aufkündigung des Atomabkommens mit dem Iran ein. Insgesamt ist das Kabinett im Zuge der letzten Umbildung deutlich konfrontativer geworden.

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Haben die USA nicht recht, wenn sie eine asymmetrische Zollstruktur zwischen EU und den USA zuungunsten der Vereinigten Staaten beklagen?

Immer wieder ist in den Medien zu lesen, dass die USA für Autoimporte aus der EU nur einen Zollsatz von 2,5 Prozent verlangen, während umgekehrt die EU für Autos, die aus den USA importiert werden, 10 Prozent ansetzt. Für sich gesehen ist das richtig. Jedoch liegt der Importzoll für leichte Nutzfahrzeuge - also Pickups, Kleintransporter und -busse - bei 25 Prozent. Deren Anteil an der US-Fahrzeugproduktion liegt bei 72 Prozent. In der EU dominieren Pkw den Markt. Leichte Nutzfahrzeuge werden in der Regel als Lkw eingestuft und mit einem Zollsatz von 19 Prozent belegt.

Im Übrigen ist festzuhalten, dass die Differenz in den durchschnittlichen Zollsätzen keineswegs dramatisch ist. Der durchschnittliche EU-Importzoll für US-Güter liegt bei 5,2 Prozent, umgekehrt verlangen die USA einen Zollsatz von 3,5 Prozent.

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Wer sitzt im Handelskonflikt zwischen China und den USA am längeren Hebel?

Die USA importieren jährlich Waren im Gegenwert von etwa 500 Mrd. US-Dollar. Die Chinesen aber kaufen Waren von nur guten 100 Mrd. US-Dollar von den USA. Heißt das jetzt, dass die USA die bessere Verhandlungsposition haben? Das kommt auf die Perspektive an. Wenn die USA Zölle erheben würden, durch die die Importe aus China um 100 Mrd. US-Dollar sinken würden, gerieten einige Unternehmen in China vermutlich in Schwierigkeiten, da sie ihre Waren nicht mehr oder nur zu niedrigeren Preisen absetzen könnten. Möglicherweise bekommen aber auch US-Unternehmen Probleme, insbesondere wenn Vorleistungsimporte aus China behindert werden. Aber auch mit Zöllen belastete Konsumgüter können Arbeitsplätze in den USA kosten. Wenn etwa Walmart bestimmte Produkte nicht mehr verkaufen kann, weil sie im Einkauf zu teuer geworden sind, bedeutet dies Umsatzeinbußen und letztlich weniger Beschäftigung.

Dazu kommt, dass China ganz gezielt US-Unternehmen benachteiligen kann, die eine hohe Abhängigkeit vom chinesischen Markt aufweisen. Dazu gehören unter anderem Boeing, Apple, Starbucks und General Motors. Schließlich ist festzustellen, dass China viel weniger als früher auf den Außenhandelssektor angewiesen ist, um zu wachsen. Die Binnennachfrage hat vielmehr deutlich an Bedeutung gewonnen.

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Wie sind die langfristigen Auswirkungen für Deutschland, die USA und die Weltwirtschaft?

Während die bisherigen Ankündigungen jede für sich gesehen den guten Lauf der Weltkonjunktur vermutlich nicht erschüttern werden, wird sich das Rad der Globalisierung wahrscheinlich in den kommenden Jahren allmählich zurückdrehen. In unserem Basisszenario gehen wir davon aus, dass im laufenden Jahr Konjunktur und Welthandel noch kräftig expandieren werden und es ab dem kommenden Jahr dann mit einem sich verlangsamenden Expansionstempo weitergeht, da eine Einschränkung des Welthandels zu einem Rückgang des Produktivitätswachstums beitragen dürfte.

Für die Eurozone und ganz besonders für Deutschland wäre eine derartige Entwicklung langfristig problematisch. Deutschland hat eine Exportquote von etwa 45 Prozent des BIP - wobei etwa die Hälfte davon in Länder außerhalb der Eurozone ausgeführt wird.

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